Luiz Henrique Almeida Gusmão
Geógrafo e Lic. em Geografia (UFPA)
Mapas em Geral, Treinamentos,
Banco de dados, SHPs e Kmls
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# Recurso analítico de agenda em políticas públicas de turismo: uso de mapa temático
O presente artigo foi publicado no XI CODS - Colóquio de Organizações, Desenvolvimento e Sustentabilidade: Reinvenções Organizacionais em Tempos de Transição. Evento promovido pela Universidade da Amazônia (UNAMA). Para ter acesso na íntegra, clique aqui Artigo completo publicado no XI CODS 2020.
Caso tenha interesse em citar o artigo, por favor:
GUSMÃO, L. H. A.; HAMAD, M. S. . Recurso analítico de agenda em políticas públicas de turismo: mapa temático. In: Colóquio de Organizações, Desenvolvimento e Sustentabilidade, 2021, Belém. Anais do XI Colóquio de Organizações, Desenvolvimento e Sustentabilidade, 2020. v. 11. p. 1.
1.
INTRODUÇÃO
Há
diferentes formas dos problemas sociais serem percebidos pelos participantes do
processo decisório e dessas pautas entrarem na agenda de políticas públicas. De
forma semelhante, vários são os instrumentos de apreensão da realidade, dentre
eles, destaca-se o mapa temático, por ser capaz de representar as informações
de forma objetiva, articulada, cronológica e visual. Contudo, não é um meio
convencional adotado na discussão e reflexão de problemas sociais na área
política de turismo.
O
mapa temático é um instrumento robusto e apropriado para representar
informações de natureza física e humana. Além disso, consegue expressar
mecanismos básicos que despertam a atenção dos membros dos processos
decisórios, como indicadores; eventos e crises; e reação das ações
governamentais (CAPELLA, 2018). No entanto, essas informações precisam ter
atributo geográfico para serem ressaltadas no mapa e contribuírem decisivamente
na agenda de políticas públicas setorial, como em turismo.
A
agenda é compreendida como processo no qual diversos grupos realizam
reivindicações e que os governos devem selecioná-las para a ação (XUN WU et
al., 2015). Entende-se que as políticas públicas estão além da mera discussão
de conceitos e da análise dos instrumentos de intervenção no espaço. O
entendimento também perpassa pelas estratégias de criação de políticas
públicas, assim como formas de implementação e avaliação dos seus resultados.
Assim, apreender os instrumentos pelos quais as pautas são discutidas na agenda
também se tornam relevantes na contemporaneidade.
Nesse
contexto, a presente pesquisa trata da importância e da capacidade analítica de
mapas temáticos para discussão da agenda em políticas públicas de turismo, a
partir da representação de informações dessa temática. A justificativa dessa
pesquisa está nas inúmeras vantagens do mapa como recurso analítico no setor
turístico, haja vista sua capacidade de facilitar a comunicação sobre problemas
que podem afetar a área.
1. METODOLOGIA
Para
a discussão teórica sobre o uso do mapa e agenda em política pública foi
realizada revisão bibliográfica em livros e artigos especializados. Já as
informações turísticas ou com suporte à atividade foram escolhidas a título de
exemplo, com o propósito de representá-las em mapas temáticos. Todos os
produtos cartográficos foram elaborados com o uso do software QGIS 2.18
– programa de geoprocessamento de livre acesso – e dos métodos de representação
dos dados baseados em Martinelli (2011).
Para
o primeiro mapa, referente à: categorização turística e quantidade de visitas
internacionais por município da Região do Marajó (PA); as informações foram
obtidas na secção “Mapa do Turismo Brasileiro 2019-2021” do Ministério do
Turismo. Os dados referentes a quantidade de visitas internacionais e
nacionais; de empregos gerados pela atividade e de estabelecimentos turísticos
correspondem ao ano de 2012, conforme o ministério.
O
segundo mapa, intitulado: potencial de atratividade dos lugares turísticos
naturais do município de Salinópolis (PA); os dados foram adquiridos no
“Inventário Turístico de Salinópolis” elaborado pela Secretaria de Turismo do
Pará (SETUR/PA) no ano de 2012; e as praias ausentes no relatório foram
buscadas no site do Tripadvisor – site de viagens com diversas informações e
opiniões relacionados a lugares turísticos.
O
último mapa – estado da balneabilidade de praias selecionadas da cidade do Rio
de Janeiro e de Niterói – foi confeccionado com base nas informações do
Instituto Estadual de Ambiente do Rio de Janeiro (INEA), compilados por JUNIOR
PAULA (2018), para o período entre 2000 e 2017. Optou-se por selecionar a
quantidade de vezes que uma praia foi avaliada como “péssima” ou “ruim” –
conforme os resultados da pesquisa de JUNIOR PAULA (2018) - em relação aos
dezessete anos.
RESULTADOS
E DISCUSSÕES
AGENDA
EM POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E MAPAS TEMÁTICOS: ALGUMAS REFLEXÕES
Segundo
Capella (2018, p.13), “a agenda está relacionada ao conjunto de temas ou
problemas considerados importantes em um determinado momento, como resultado da
ação política de autores, movimentos sociais, partidos políticos, mídia, entre
outros”. Ainda para Capella (2018), a formulação da agenda é uma etapa
pré-decisória, na qual busca-se a identificação de problemas que exigem
avaliação governamental e de soluções possíveis. Para Souza (2002), as
principais questões que explicam o porquê de temas entrarem na agenda são:
identificação de problemas e necessidade para resolvê-los; a política
propriamente dita e a consciência coletiva sobre a necessidade de enfrentar os
problemas; e, a escolha pelos participantes – políticos, mídias, partidos,
acadêmicos, etc.
Entre
as etapas de políticas públicas, a formação da agenda merece destaque, não
somente por ser a primeira, mas também por determinar o que será definido como
um “problema”. Para Xun Wu et al. (2015, p.29), “a agenda está relacionada ao
processo pelo qual os governos decidem quais questões precisam de sua atenção”.
As pautas na área turística dependem das principais dificuldades identificadas
por agentes públicos ou pela sociedade em determinado espaço, que podem ser
representadas em mapas temáticos.
“A
agenda foca nos processos iniciais de identificação de problemas, na iniciação
de políticas e no modo como esses processos afetam as atividades de criação de
políticas públicas posteriores de responsabilidade dos governos” (XUN WU et
al., 2015, p.30). De acordo com Capella (2018), a atividade governamental está
relacionada com a escolha de problemáticas e essa, tem origem na percepção dos
atores sociais em relação aos problemas públicos e nos interesses em jogo.
Ademais,
as problemáticas que podem entrar na pauta da discussão política advêm do uso
de diversos instrumentos de apreensão da realidade como: fotografias,
entrevistas, documentos, vídeos de manifestações sociais, entre outros.
Dentre os meios não convencionais de explorar temáticas nas políticas públicas
- com capacidade de articulação de informações - destaca-se o mapa temático.
“A
classificação mais frequente distingue os mapas e a Cartografia em dois,
conforme o conteúdo dos mapas e as técnicas cartográficas empregadas” (GIRARDI,
2008, p.45). De um lado, existe a Cartográfica Temática, cuja finalidade
principal é representar objetos, fatos e fenômenos - naturais ou humanos – que
ocorrem no espaço (MARTINELLI, 2011) através do mapa temático. Do outro lado,
existe a Cartografia Topográfica, cujo foco está na descrição do terreno de
modo extremamente preciso (GIRARDI, 2008) por meio do mapa topográfico. Logo, o
mapa temático é muito indicado para ser utilizado como recurso analítico na
agenda em política pública de turismo, uma vez que é capaz de enfatizar
aspectos socioeconômicos e ambientais, como o ramo do turismo.
Entende-se
que o mapa não é apenas um recurso visual e que sua conclusão não é a
finalidade principal. Esse produto deve ser utilizado com o propósito de
fomentar discussões nos mais diversos campos do conhecimento, inclusive na área
política. É possível utilizá-lo em todas as etapas que compõem o ciclo de
políticas públicas – formulação da agenda, formulação da política, tomada de
decisão, implementação e avaliação. Assim, todo o mapa apresenta um discurso
(GIRARDI, 2008; MARTINELLI, 2011). O seu uso, no debate da agenda na área do
turismo, vai depender das intencionalidades daqueles que o confeccionaram,
assim como da escolha das variáveis.
Conforme Lima, Steffen e D’Ascenzi (2018), os três
pressupostos da definição de problema social é a percepção da situação como
indesejável; a decisão dos atores de que algo deve ser feito e o processo de
visibilidade de um problema. Assim, os mapas são capazes de assegurar os
propósitos destacados pelos autores, já que permitem a visualização de um ou
mais problemas, auxiliam na discussão para tomada de decisões, e facilitam o
processo de comunicação.
A
identificação de problemas que afetam a atividade turística será percebida mais
claramente, ou por aqueles atores que necessitam para o seu sustento da
constante movimentação de pessoas e consumo por parte dos turistas e
visitantes, ou por profissionais com expertise na área. Assim, o produto cartográfico é indispensável para aqueles que necessitam
gerenciar os problemas do espaço, pois segundo Archela e Thery (2008) o mapa tem
a capacidade de revelar o visível e o invisível na imagem.
Para
Girardi (2008), o mapa é um instrumento de pesquisa que possibilita novas
descobertas, sendo útil ao discurso e à ação. Desse modo, o seu uso é capaz de
impulsionar pautas na área política através da construção de uma imagem que
reflita determinada situação. Portanto, é um instrumento que serve de
orientação e base para o planejamento e conhecimento do território (ARCHELA e
THERY, 2008).
“O
mapa permite verificar hipóteses, padrões, tendências e rupturas no espaço”
(GIRARDI, 2008, p.42). Ou seja, com a posse de dados públicos e sua
representação em um mapa temático; a mídia, os políticos ou os acadêmicos, por
exemplo, podem visualizar e refletir sobre a disposição geográfica de
determinado recurso ou conhecer características de uma pauta. A partir do uso
de alguns dados públicos sobre a temática turística e sua representação em
mapas, propõem-se destacar a importância desse recurso visual na discussão e
reflexão da agenda em política pública.
3.2 ELABORAÇÃO DE MAPAS
TEMÁTICOS PARA SUPORTE A DISCUSSÃO DA AGENDA POLÍTICA
No
primeiro exemplo (figura 1) está destacado a classificação turística e a
quantidade de visitas – estimadas – internacionais para os municípios da região
do Marajó no Estado do Pará. A partir do mapa temático, é possível compreender
uma série de informações: visualizar a hierarquia turística; saber quais e
quantos municípios estão fora ou dentro do circuito turístico; verificar a
quantidade de visitas internacionais por município e visualizar a relação entre
as informações.
O
mapa temático do Marajó (figura 1) pode nos levar a uma série de reflexões que
poderiam entrar na agenda de políticas públicas em turismo: Por que Soure está
melhor posicionado na hierarquia turística?; O que fazer para os municípios
marajoaras serem mais conhecidos no cenário turístico?; Por que cinco
municípios da região não têm relevância turística?; Quais medidas a Prefeitura
e a Secretaria de Turismo de Soure tomaram para melhorar o fluxo de visitantes
que podem ser implementadas nos demais municípios?; O que é necessário para
aumentar o número de visitas internacionais no Marajó?; O que Salvaterra e
Soure fizeram para ter mais de mil visitas internacionais?, entre outros
questionamentos.
Ademais,
o mapa temático explora ao máximo as informações de modo visual e
consequentemente nos auxilia a refletir criticamente a situação. O mapa da
figura 1 expõe um exemplo de análise de problemas na área turística em escala
regional. Assim, é possível avaliar pautas turísticas em uma perspectiva
regional com o intuito de compararmos as informações no tempo e no espaço,
avaliarmos os progressos ou retrocessos, entre outras formas de análise.
Já
em relação aos questionamentos, isso dependerá do conhecimento dos atores
envolvidos sobre o assunto. Capella (2018, p.40) afirma que: “[...] a atenção
dos formuladores de políticas depende da forma como eles percebem e interpretam
o volume de decisões”. Ou seja, a identificação dos problemas na área de
turismo depende de escolhas diante da abundância de questões colocadas em
discussão, como as selecionadas na figura 1.
Martinelli
(2011) expõe a necessidade de não transmitir informações nos mapas de maneira
mentirosa, ufanista e/ou compartimentada, pois contribuem para uma
representação do espaço de forma contemplativa, isolada, estanque e ou com viés
ideológico. Dessa forma, o uso de mapas deve ser de modo crítico, esclarecedor,
sem ambiguidades, não ilustrativa e que
incorpore as relações e contradições entre elementos do quadro físico, humano e
econômico (CARVALHO, 1989; GIRARDI, 2008; MARTINELLI, 2011; MARTINELLI e MACHADO-HESS,
2014). No caso da figura 1, todas as informações são oficiais do Ministério do
Turismo e capazes de serem discutidas na agenda de políticas públicas.
Independentemente da forma como os dados serão obtidos,
é importante que sejam observados alguns aspectos, como precisão, atualidade, validade, confiabilidade, legibilidade, limitação, vantagens, desvantagens,
procedência, entre outros elementos. Assim, entende-se que a escolha das
informações que serão inseridas no mapa dependerá dos temas abordados na agenda
de políticas públicas no turismo, assim como a disponibilidade do dado.
Conforme Souza (2002) é necessário que seja
realizado um processo de filtragem entre os temas da agenda, cujas razões não
dependem apenas dos valores, mas também do nível de capacidade de ação
governamental em relação a essas questões. A partir disso, apenas um mapa não
consegue fomentar discussões sobre distintos problemas concomitantemente, pois
a mensagem do seu conteúdo cartográfico é monossêmica, ou seja, deve ter apenas
um significado (MARTINELLI, 2011; SAMPAIO, 2018).
É necessário confeccionar uma quantidade de mapas
correspondente ao número de temas a serem discutidos – caso as informações
estejam disponíveis; ou realizar análises espaciais mais sofisticadas com uso
da estatística e de técnicas de visualização cartográfica. Por outro lado, vários
são os questionamentos que podem ser realizados a partir de um único mapa, que
inclusive é capaz de suscitar novas discussões e produções cartográficas para
avaliar alguma demanda pública.
O
uso do mapa na política também pode ser direcionado ao reconhecimento de um
problema como questão pública e contribuir não somente na representação de
fatos ou fenômenos relevantes, mas suscitar a reflexão crítica do que está
exposto. No entanto, isso só é possível
caso os atores sociais envolvidos reconhecerem que o material é um meio de
discussão de ideias e problemáticas. Caso contrário, o mapa será visto apenas
como uma figura sem importância, cujas informações presentes não agregam no
debate político e muito menos expressam indicadores ou crises. Martinelli
(2014) reitera que o mapa é eficaz quando proporciona ao leitor uma
visualização fácil e rápida de questões, em prol do conhecimento da realidade
apresentada.
O exemplo a seguir, destaca o potencial de
atratividade dos pontos turísticos naturais - do município de Salinópolis localizado
no Estado do Pará -, baseado em um sistema de pontuação realizado pela
Secretaria de Turismo que varia entre 0 e 6 (Figura 2).
A partir da figura 2 é possível visualizar que as
praias do Atalaia e da Corvina são os maiores atrativos naturais do município
com seis pontos, seguido por outras praias, da Ilha de Itamarajá, da Ponta de
Cocais e das Dunas do Atalaia. Por outro lado, outros lugares, como Praia do
Farol Velho, Lago da Coca Cola, Lago do Pedalinho e o Igarapé do Tubão são os
menos atrativos. Embora as seis praias com ponto de interrogação não estivessem
no relatório emitido pela Secretaria de Turismo, todas foram acrescentadas como
forma de discuti-las na agenda. Assim, o mapa também reflete a ideia de
seletividade de pautas que podem ou não serem abordadas.
Os questionamentos que poderiam ser feitos com base
na figura 2 são diversos, como: Quais projetos poderiam ser implementados para
melhorar a atratividade desses lugares?; O que tem sido feito para os lugares
menos atrativos?; O que tem sido feito para os lugares mais atrativos?; Por que
há lugares sem nenhuma atratividade?; Por que não foram realizados estudos em
seis praias do município?; Os turistas têm conhecimento de todos esses
lugares?; De que forma a comunidade no entorno desses lugares poderia ser
beneficiada caso a atratividade aumentasse?; Como a Prefeitura divulga os
destinos turísticos?; entre outras perguntas.
A localização e a representação de lugares no mapa
tornam-nos visíveis e conhecidos, o que pode favorecer a identificação de problemas.
O documento cartográfico torna-se um recurso visual de comunicação que propicia
o debate sobre as condições e desigualdades no espaço turístico. O seu uso é
bastante favorável quando os atores sociais - envolvidos em políticas públicas
- desconhecem as peculiaridades do espaço que entrará na pauta.
Embora o mapa represente a visão de mundo daquele
que o produz (GIRARDI, 2008; MARTINELLI, 2011; SAMPAIO, 2018), recomenda-se que
as informações presentes nesse recurso visual sejam de instituições de pesquisa
especializadas – públicos ou privados - no setor turístico, cujo rigor
metodológico é imprescindível. É possível também que o mapa seja confeccionado
com o auxílio da comunidade, que as vezes possuem conhecimentos mais profundos
sobre a situação de um lugar ou que são mais impactadas pela ausência de
políticas públicas de turismo.
Para Archela e Thery (2008, p.2): “[...] o mapa como
um meio de comunicação, por outro lado, requer do seu criador, usuário, leitor
e consumidor, conhecimentos específicos de Cartografia”. Assim, é necessário
que os atores sociais - envolvidos na formulação das pautas em turismo – tenham
conhecimento básico na produção e análises de mapas, com o propósito de
maximizar os seus usos. É possível inferir que a carência de conhecimentos na
área de Cartografia e o desconhecimento de programas gratuitos na produção de
mapas – por aqueles não profissionais – sejam comuns, o que explicaria a quase
ausência desses recursos na discussão da agenda de políticas públicas em
turismo.
O terceiro exemplo (figura 3) enfatiza a
balneabilidade de todas as praias localizadas na Ilha do Governador – cidade do
Rio de Janeiro - e de algumas entre os centros do Rio de Janeiro e de Niterói
(RJ), no período entre 2000 e 2017. A partir da figura 3 percebe-se que todas
as praias da Ilha do Governador, a de Ramos, do Botafogo, do Flamengo e da Urca
– localizadas no Rio de Janeiro - foram classificadas mais de treze vezes como
“péssimas” ou “ruins”, com exceção da praia Vermelha, intitulada menos de
quatro vezes. Já no município de Niterói, duas praias foram classificadas menos
de quatro vezes; três praias menos de sete vezes, e quatro praias mais de treze
vezes.
A partir do estudo dessas 25 praias nas duas cidades
do Estado do Rio de Janeiro, questiona-se: Por que as praias da Ilha do
Governador sempre possuíram péssimas condições de balneabilidade?; Por que
essas situações ainda persistem?; O que a Prefeitura de Niterói ou a comunidade
ao redor faz para que a balneabilidade das praias – de Boa Viagem, Flechas,
Icaraí, Adão e Eva - sejam melhores?; Quais praias analisadas são prioritárias
para melhorar a condição de balneabilidade e por quê?; Quais ações foram
realizadas nas praias e no entorno?; Há interesse e recurso para reverter a
situação apresentada nas praias do Rio de Janeiro?; entre outras pautas.
O mapa da figura 3, diferente dos demais, resume a
condição cronológica de uma informação específica de quase duas décadas de
dados. Essa figura também retrata uma variável específica – balneabilidade – de
forma que engloba mais de uma cidade. Portanto, é possível utilizar o mapa
temático em uma visão gerencial de problemas sociais a nível metropolitano. Desse
modo, o produto cartográfico nos auxilia a visualizar e discutir padrões
espaciais, o que ajuda no debate de possíveis problemas na área do turismo.
É relevante ressaltar que problemas que afetam o
turismo nem sempre são oriundos da própria atividade, mas frequentemente de
outras esferas como: segurança pública, saneamento básico, engenharia de
tráfego, jurídico, entre outros. Todavia, para que o mapa seja um instrumento
de representação e discussão de problemas, é imprescindível que as variáveis em
questão sejam georreferenciadas, ou seja, suas localizações sejam conhecidas.
Caso contrário, o uso do mapa se torna ineficiente. Por fim, os responsáveis
pela produção cartográfica na área política de turismo devem se apropriar, o
que Girardi (2008) intitula de “Cartografia Geográfica Crítica”, ou seja, campo
que reconhece o mapa como instrumento de análise crítica e reflexiva do espaço
geográfico. Nesse caso, os atores devem identificar os empecilhos que
dificultam o desenvolvimento do turismo e representá-los em produtos bem
elaborados.
Assim, a Cartografia Geográfica Crítica (CGC)
mostra-se presente nos mapas elaborados, analisados e questionados sobre a
temática turística apresentados nessa pesquisa, cuja abordagem
teórica-metodológica pode orientar o desenvolvimento de estudos nessa área.
CONCLUSÕES
O
presente artigo buscou destacar a importância do mapa temático na discussão da
agenda em política pública de turismo. A partir dos exemplos destacados no
trabalho, ficou evidente a capacidade analítica desses recursos de comunicação
para a discussão de possíveis agendas no ramo. O mapa, diferentemente dos
demais recursos de apresentação de informações ou fatos, é um componente
essencial na visualização de problemas sociais nas mais diversas escalas
geográficas, como municipal, metropolitana, regional ou nacional.
Para
que o uso do mapa se torne efetivo e recorrente na área política é necessário
que os atores envolvidos tenham conhecimentos mínimos não somente da
Cartografia enquanto campo científico, mas também dos procedimentos práticos de
produção cartográfica. No entanto, diante da diversidade de programas
gratuitos, de bases de informações públicas, investimento em aperfeiçoamento
profissional e interesse político no uso do mapa, é plenamente possível
estabelecer uma nova forma de compreender os problemas sociais com meios
tecnológicos, como já ocorre em outras áreas.
Pelo
turismo ser uma área multidisciplinar e uma atividade fomentada nos municípios
brasileiros por causa da alta lucratividade, é indispensável o uso de mapas
desde a discussão política de problemas que podem interferir no desenvolvimento
do ramo.
REFERÊNCIAS
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